DARI AUTHORITY, BERBUAH IMPROVEMENT DAN PUBLIC VALUE (Potret Aparat Pengawasan Internal Pemerintah)
By Paman BED
“Merawat Akal Sehat, Menjaga Nurani Bangsa.”
“Membumikan Nilai-Nilai Al-Qur’an dalam Tata Kelola Kehidupan.”
Kewenangan Bukan Tujuan
Dalam pemerintahan, kewenangan adalah keniscayaan.
Tanpa kewenangan, pemerintah tidak mungkin membuat kebijakan, mengalokasikan anggaran, menjalankan program, memberikan pelayanan publik, maupun mengambil keputusan untuk mencapai tujuan negara.
Tetapi ada satu pertanyaan mendasar yang sering luput direnungkan:
Untuk apa kewenangan itu diberikan?
Jawabannya sederhana, tetapi konsekuensinya besar.
Kewenangan publik diberikan bukan untuk dinikmati sebagai kekuasaan, melainkan untuk digunakan secara bertanggung jawab demi kepentingan masyarakat.
Karena itu, kewenangan selalu membawa konsekuensi.
Authority melahirkan responsibility.
Dan responsibility tidak berhenti pada kewajiban menjalankan tugas. Ia menuntut adanya performance, penjelasan atas apa yang telah dilakukan, serta pertanggungjawaban kepada pihak yang memberikan mandat dan kepada publik.
Maka terbentuklah sebuah rantai yang sangat penting dalam tata kelola pemerintahan:
Authority
↓
Responsibility
↓
Performance
↓
Explanation
↓
Accountability
↓
Assurance
↓
Improvement
↓
Public Value
Di sinilah posisi Aparat Pengawasan Internal Pemerintah—APIP—menjadi menarik untuk direnungkan.
Dari Kewenangan Menuju Akuntabilitas
Pemerintahan bukan sekadar tentang siapa yang mempunyai kewenangan.
Yang jauh lebih penting adalah bagaimana kewenangan tersebut digunakan dan dipertanggungjawabkan.
Seorang pejabat memperoleh kewenangan untuk membuat keputusan. Tetapi kewenangan tersebut harus digunakan sesuai ketentuan, tujuan organisasi, kepentingan publik, prinsip integritas, serta batas-batas hukum.
Kemudian muncul pertanyaan:
Apakah keputusan tersebut benar?
Apakah prosesnya benar?
Apakah sumber daya publik digunakan secara tepat?
Apakah risikonya telah dikelola?
Apakah pengendaliannya memadai?
Dan yang paling penting:
Apakah keputusan tersebut menghasilkan manfaat bagi masyarakat?
Di sinilah konsep accountability menjadi penting.
Akuntabilitas bukan sekadar menyampaikan laporan.
Akuntabilitas mengandung unsur answerability—kemampuan dan kewajiban memberikan penjelasan—serta konsekuensi apabila kewajiban tidak dilaksanakan dengan semestinya.
Dengan demikian, akuntabilitas tidak boleh berhenti pada:
“Sudahkah laporan dibuat?”
Tetapi harus bergerak menuju:
“Apa yang telah dicapai, bagaimana mencapainya, apa risikonya, dan apa manfaatnya bagi publik?”
Pengawasan Bukan Sekadar Mencari Kesalahan
Dalam pemahaman lama, pengawasan sering dipersepsikan sebagai kegiatan mencari kesalahan.
Ada temuan.
Ada rekomendasi.
Ada tindak lanjut.
Selesai.
Padahal pemerintahan modern menghadapi lingkungan yang jauh lebih kompleks.
Risiko tidak hanya berupa kesalahan administrasi.
Ada risiko kebijakan, fiskal, program, proyek, pengadaan, fraud, konflik kepentingan, teknologi informasi, cybersecurity, kualitas data, kecerdasan buatan, perubahan lingkungan, bencana, hingga risiko terhadap kepercayaan publik.
Dalam lingkungan seperti itu, pengawasan tidak mungkin hanya bekerja setelah sesuatu terjadi.
Pengawasan perlu bergerak dari:
detective → preventive → predictive.
Dari menemukan masalah setelah kejadian menuju kemampuan memberikan early warning sebelum risiko berkembang menjadi masalah yang lebih besar.
Karena itu, pertanyaan terhadap APIP juga harus berubah.
Bukan hanya:
“Apa yang salah?”
tetapi:
“Apa yang mungkin salah?”
dan bahkan:
“Apa yang dapat dilakukan agar kesalahan tidak terjadi?”
Di sinilah pengawasan intern mulai bergeser dari sekadar fungsi pemeriksaan menjadi strategic assurance function.
Pengendalian Tetap Milik Manajemen
Namun ada batas penting yang tidak boleh dilupakan.
Penguatan APIP bukan berarti memindahkan tanggung jawab manajemen kepada auditor.
Manajemen tetap memiliki risiko.
Manajemen tetap memiliki pengendalian.
Manajemen tetap mengambil keputusan.
Manajemen pula yang bertanggung jawab atas hasil penyelenggaraan pemerintahan.
APIP memberikan independent and objective assurance, insight dan advice.
Sederhananya:
Management owns.
APIP assures.
APIP dapat memberikan rekomendasi.
APIP dapat memberikan insight.
APIP dapat menantang asumsi manajemen.
APIP dapat membantu mengidentifikasi risiko dan kelemahan pengendalian.
Tetapi APIP tidak boleh menjadi pemilik keputusan yang kemudian harus diauditnya sendiri.
Sebab di situlah ancaman terhadap objektivitas dan independensi dapat muncul.
Auditor yang ikut mengambil keputusan manajemen akan menghadapi persoalan ketika suatu hari harus memberikan assurance atas keputusan yang pernah dibuatnya sendiri.
Karena itu, independensi bukan fasilitas bagi auditor.
Independence adalah syarat agar assurance dipercaya.
APIP: Polisi Organisasi atau Strategic Assurance Function?
Pertanyaan ini menarik.
Apakah APIP harus menjadi “polisi organisasi”?
Tentu APIP tetap mempunyai fungsi pengawasan, kepatuhan dan pengujian terhadap kemungkinan penyimpangan.
Tetapi apabila APIP hanya diposisikan sebagai “polisi”, terdapat risiko fungsi pengawasan menjadi terlalu berorientasi pada kesalahan masa lalu.
Padahal pemerintah membutuhkan sesuatu yang lebih jauh:
assurance terhadap pencapaian tujuan.
APIP perlu mampu melihat:
Apakah tujuan strategis pemerintah telah diterjemahkan dengan benar;
apakah risiko utama telah dikenali;
apakah pengendalian telah dirancang dengan memadai;
Apakah pengendalian benar-benar berjalan;
Apakah program menghasilkan outcome;
apakah terdapat risiko fraud;
Apakah keputusan didukung informasi yang andal;
Dan apakah sumber daya publik menghasilkan manfaat yang sepadan.
Dengan demikian, APIP tidak hanya bertanya:
“Apakah sudah sesuai aturan?”
tetapi juga:
“Apakah tujuan tercapai?”
“Apakah risiko telah dikelola?”
“Apakah sumber daya publik terlindungi?”
“Apa yang harus diperbaiki?”
Inilah pergeseran yang sangat penting.
Dari Assurance Menuju Improvement
Pada akhirnya, kualitas pengawasan tidak semestinya diukur hanya dari banyaknya audit.
Bukan pula semata-mata dari banyaknya temuan.
Temuan memang penting.
Rekomendasi juga penting.
Tetapi keduanya adalah output.
Pertanyaan yang lebih penting adalah:
Apa yang terjadi setelah pengawasan dilakukan?
Apakah kelemahan diperbaiki?
Apakah akar masalah diselesaikan?
Apakah risiko menurun?
Apakah pengendalian menjadi lebih baik?
Apakah proses bisnis menjadi lebih efektif?
Apakah keputusan pimpinan menjadi lebih baik?
Apakah pelayanan publik meningkat?
Di sinilah kata improvement memperoleh maknanya.
Pengawasan yang baik seharusnya menciptakan siklus:
Assurance → Recommendation → Corrective Action → Learning → Improvement
Dengan kata lain, pengawasan tidak boleh berhenti pada laporan.
Laporan harus melahirkan tindakan.
Tindakan harus melahirkan pembelajaran.
Pembelajaran harus melahirkan perbaikan.
Dan perbaikan harus menghasilkan kinerja yang lebih baik.
Dari Improvement Menuju Public Value
Tetapi improvement pun bukan tujuan akhir.
Pemerintah tidak dibentuk untuk menghasilkan laporan yang lebih baik.
Pemerintah dibentuk untuk menghasilkan nilai publik.
Infrastruktur yang lebih baik.
Pendidikan yang lebih baik.
Kesehatan yang lebih baik.
Pelayanan yang lebih cepat.
Anggaran yang lebih efektif.
Program yang tepat sasaran.
Sumber daya negara yang terlindungi.
Masyarakat yang lebih percaya kepada pemerintah.
Itulah public value.
Karena itu, mata rantai pengawasan sesungguhnya tidak berhenti pada:
Audit → Findings → Recommendation
Tetapi harus bergerak menjadi:
Audit → Assurance → Improvement → Better Outcome → Public Value
Di sinilah kualitas APIP akhirnya harus dinilai.
Bukan hanya:
“Berapa banyak yang diaudit?”
tetapi juga:
“Berapa banyak perbaikan yang terjadi?”
Dan lebih jauh:
“Seberapa besar perbaikan tersebut berkontribusi terhadap penciptaan dan perlindungan public value?”
Ketika Risiko Pemerintahan Semakin Kompleks
Tantangan APIP ke depan juga semakin berat.
Pemerintahan modern bekerja dalam ekosistem yang saling terhubung.
Satu kebijakan dapat melibatkan banyak kementerian dan lembaga.
Satu program dapat melibatkan pemerintah pusat, pemerintah daerah, badan usaha, organisasi masyarakat, bahkan pihak swasta.
Satu risiko dapat melintasi batas organisasi.
Karena itu, pengawasan yang terfragmentasi dapat menghasilkan dua persoalan sekaligus:
duplication of assurance di satu sisi dan assurance gaps di sisi lain.
Ada wilayah yang diawasi berulang-ulang.
Tetapi ada pula wilayah risiko yang justru tidak memperoleh assurance yang memadai.
Di sinilah kebutuhan terhadap integrated assurance architecture menjadi semakin relevan.
APIP tidak harus bekerja sendiri.
Koordinasi, pertukaran informasi, pemanfaatan data, pemetaan assurance dan pembagian peran menjadi semakin penting.
Namun koordinasi tidak boleh mengorbankan independensi.
Collaboration without loss of independence.
Bekerja bersama, tetapi tetap menjaga objektivitas.
Teknologi Mengubah Cara Pengawasan Bekerja
Teknologi juga mengubah wajah audit internal.
Audit berbasis sampel dan pemeriksaan manual secara bertahap perlu dilengkapi dengan:
data analytics, continuous auditing, continuous monitoring, automated control testing, real-time risk indicators, dan berbagai bentuk technology-enabled assurance.
Data yang sebelumnya hanya menjadi bahan pemeriksaan setelah kejadian dapat berubah menjadi sumber early warning.
Bahkan artificial intelligence membuka peluang baru untuk mendeteksi pola anomali, mengidentifikasi risiko dan membantu auditor memperoleh insight yang lebih cepat.
Namun teknologi juga membawa risiko baru.
Cybersecurity.
Data integrity.
Data privacy.
Algorithmic bias.
AI governance.
Karena itu, APIP tidak cukup hanya menjadi pengguna teknologi.
APIP juga harus memahami risiko yang ditimbulkan oleh teknologi itu sendiri.
GIAS 2024 dan Perubahan Ekspektasi
Perkembangan profesi audit internal internasional juga menunjukkan arah yang sama.
Global Internal Audit Standards (GIAS) 2024 menegaskan orientasi internal audit modern terhadap value, governance, risk management, control, independence, objectivity, competency, quality dan komunikasi.
Namun, terdapat satu catatan penting.
GIAS bukan hukum otomatis Indonesia.
Ia merupakan professional benchmark yang dapat digunakan untuk menguji apakah tata kelola internal audit nasional telah mengikuti perkembangan profesi.
Pertanyaannya bukan:
“Apakah GIAS harus disalin seluruhnya?”
Melainkan:
“Prinsip profesional mana yang relevan, mana yang perlu diadaptasi, dan bagaimana prinsip tersebut dapat ditempatkan dalam sistem hukum dan pemerintahan Indonesia?”
Pertanyaan seperti inilah yang membuat pembahasan APIP tidak berhenti pada urusan teknis audit.
Ia masuk ke wilayah governance design.
Yang Dibutuhkan Bukan Sekadar Auditor yang Hebat
Auditor yang kompeten tentu penting.
Tetapi auditor yang hebat pun dapat menghadapi keterbatasan apabila sistemnya tidak mendukung.
Bayangkan auditor memiliki kompetensi tinggi, tetapi:
tidak memiliki akses data yang memadai;
tidak memiliki sumber daya yang cukup;
tidak memiliki dukungan teknologi;
tidak memiliki posisi organisasi yang memadai;
tidak memiliki ruang untuk menentukan prioritas pengawasan berbasis risiko;
atau menghadapi persoalan independensi.
Maka persoalannya bukan lagi sekadar:
“Apakah auditornya kompeten?”
tetapi:
“Apakah governance of internal audit-nya memadai?”
Inilah pergeseran perspektif yang penting.
Yang perlu dibangun bukan hanya capable auditor, tetapi juga capable internal audit institution.
Authority Harus Berbuah
Pada akhirnya, kita kembali kepada titik awal.
Authority.
Kewenangan publik adalah amanah.
Semakin besar kewenangan, semakin besar tanggung jawab.
Semakin besar tanggung jawab, semakin besar kebutuhan akan akuntabilitas.
Dan semakin besar kebutuhan akan akuntabilitas, semakin penting adanya assurance yang kredibel.
Karena itu, rantai berikut bukan sekadar rangkaian kata:
Authority
↓
Responsibility
↓
Performance
↓
Explanation
↓
Accountability
↓
Assurance
↓
Improvement
↓
Public Value
Ia merupakan logika dasar pemerintahan yang sehat.
Kewenangan harus melahirkan tanggung jawab.
Tanggung jawab harus diwujudkan melalui kinerja.
Kinerja harus dapat dijelaskan.
Penjelasan harus dapat dipertanggungjawabkan.
Akuntabilitas membutuhkan assurance.
Assurance harus melahirkan improvement.
Dan improvement pada akhirnya harus dapat dirasakan sebagai public value.
Di situlah APIP menemukan makna strategisnya.
Bukan sebagai penguasa baru di dalam organisasi.
Bukan sebagai pengambilalihan tanggung jawab manajemen.
Bukan pula sekadar pencari kesalahan.
Melainkan sebagai independent and objective assurance function yang membantu pemerintahan melihat risiko dengan lebih jernih, mengambil keputusan dengan lebih baik, memperbaiki kelemahan secara sistematis, dan pada akhirnya menjaga serta menciptakan nilai publik.
Kesimpulan
APIP yang kuat bukanlah APIP yang paling banyak menemukan kesalahan.
APIP yang kuat adalah APIP yang mampu memberikan assurance yang kredibel, menghasilkan insight yang relevan, mendorong perbaikan yang nyata, dan berkontribusi terhadap pencapaian public value.
Karena itu, penguatan APIP tidak semestinya dipahami hanya sebagai penguatan fungsi audit.
Yang perlu diperkuat adalah governance architecture yang memungkinkan APIP menjalankan mandatnya secara independen, objektif, profesional, berbasis risiko, didukung kompetensi, sumber daya, teknologi, data dan koordinasi yang memadai.
Sebab pada akhirnya:
Authority tanpa accountability dapat menjadi kekuasaan.
Accountability tanpa assurance dapat menjadi formalitas.
Assurance tanpa improvement dapat menjadi sekadar laporan.
Dan improvement tanpa public value kehilangan tujuan akhirnya.
Maka ukuran keberhasilan tata kelola pengawasan intern bukan berhenti pada berapa banyak pemeriksaan dilakukan.
Pertanyaan yang lebih penting adalah:
Apakah pemerintahan menjadi lebih baik karena adanya APIP?
Jika jawabannya ya, maka pengawasan telah menemukan maknanya.
Jika perbaikan itu kemudian menghasilkan pelayanan, kebijakan, penggunaan anggaran dan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih baik bagi masyarakat, maka authority benar-benar telah berbuah menjadi improvement dan public value.
Saran
* Pertama, penguatan APIP perlu diarahkan dari audit-centric menuju governance, risk and assurance-centric tanpa meninggalkan fungsi kepatuhan dan pencegahan penyimpangan.
* Kedua, independensi dan objektivitas APIP perlu dipastikan bukan hanya secara formal, tetapi juga secara substantif, termasuk dalam aspek mandat, pelaporan, akses informasi, sumber daya dan perlindungan profesional.
* Ketiga, keberhasilan APIP perlu diukur tidak hanya berdasarkan output pengawasan, tetapi juga berdasarkan outcome, improvement dan kontribusinya terhadap public value.
* Keempat, perkembangan teknologi, data analytics, AI dan emerging risks perlu menjadi bagian integral dari transformasi kapasitas APIP.
* Kelima, koordinasi dan integrasi antar-APIP perlu diperkuat agar sistem pengawasan nasional mampu mengurangi duplication, menutup assurance gaps, dan menghasilkan gambaran risiko pemerintahan yang lebih utuh.
Dan yang paling mendasar:
APIP perlu ditempatkan sebagai bagian integral dari governance architecture pemerintahan—cukup kuat untuk memberikan assurance yang kredibel, tetapi tetap berada dalam batas yang jelas agar tidak mengambil alih tanggung jawab manajemen.
Sebab pengawasan yang baik bukan yang membuat organisasi takut mengambil keputusan.
Pengawasan yang baik adalah yang membuat organisasi berani mengambil keputusan yang benar, dengan risiko yang dipahami, pengendalian yang memadai, dan pertanggungjawaban yang jelas.
Itulah pengawasan yang pada akhirnya berbuah improvement dan public value.
Referensi
* Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Internal Control—Integrated Framework. 2013.
* COSO. Enterprise Risk Management—Integrating with Strategy and Performance. 2017.
* Institute of Internal Auditors (IIA). Global Internal Audit Standards. 2024.
* International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). INTOSAI-P 12: The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions—Making a Difference to the Lives of Citizens.
* UNDP. Governance for Sustainable Human Development. 1997.
* World Bank. Governance and Development. Washington, D.C.: World Bank, 1992.
* OECD. Recommendation of the Council on Public Integrity. OECD, 2017.
* Moore, Mark H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press, 1995.
* Bovens, Mark. “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework.” European Law Journal, Vol. 13, No. 4, 2007.
* Jensen, Michael C. & Meckling, William H. “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure.” Journal of Financial Economics, 1976.
* Davis, James H., Schoorman, F. David & Donaldson, Lex. “Toward a Stewardship Theory of Management.” Academy of Management Review, 1997.
* DiMaggio, Paul J. & Powell, Walter W. “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields.” American Sociological Review, 1983.
* Institute of Internal Auditors. The IIA’s Three Lines Model: An Update of the Three Lines of Defense, 2020.
* Pemerintah Republik Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
* Pemerintah Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Pos terkait
Berita Terbaru
Featured
Trending
Tidak ada komentar